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Empleos de carrera administrativa en gobiernos locales o territoriales

Por: I Gestión de la...
Publicado el: Octubre 2020

Costos políticos, económicos y de eficiencia administrativa de una política de provisión meritocrática en gobiernos locales o territoriales

Según el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- (2016) uno de los problemas más discutidos en el ámbito de la gestión pública es el referido a la politización del servicio civil y a la efectividad de los sistemas de mérito para la selección de servidores públicos como un mecanismo para enfrentarla. En Colombia, el principio del mérito como criterio orientador para el acceso y permanencia en empleos de carrera administrativa es de raigambre Constitucional y su desarrollo legal ha estado enfocado a la institucionalización de los procesos de selección o concursos públicos de mérito como mecanismos idóneos para su provisión.

Ahora bien, la implementación de estos postulados en el país no ha sido pacífica, por el contrario, muestra importantes cuestionamientos sobre la eficacia de las normas jurídicas en contextos sociales o culturales permeados por el clientelismo; precisamente, el balance sobre concursos públicos de méritos realizados en las últimas dos décadas en Colombia deja entrever la existencia de una contra-agenda política y legal impulsada por diversos grupos de interés que han logrado paralizar o incluso impedir la institucionalización del mérito como principio que rige el acceso a cargos públicos en el país.

Verbigracia, dos reformas constitucionales declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, dos reformas legales y una recientemente perfeccionada Ley encaminada a superar algunas inflexibilidades del marco normativo especialmente en relación con la profesionalización de servidores provisionales, el desarrollo de concursos de “ascenso” en el sistema general de carrera del país, promover la movilidad horizontal e, institucionalizar el banco de listas de elegibles para la provisión de vacantes generadas con posterioridad a la realización de concursos y; un escenario litigioso promovido por algunos grupos de interés que con miras a mantener el estatus quo hacen uso de mecanismos legales (acciones de tutela, de cumplimiento, de simple nulidad) para paralizar el desarrollo de concursos públicos abiertos de mérito incluso en la etapa de designación de elegibles.

Por lo tanto, considerando que por disposición Constitucional el mérito es el principio que rige el acceso y permanencia en cargos públicos y, retomando lo planteado en relación con la existencia de múltiples factores que pueden estar dando cuenta de una contra-agenda de dicho principio fundante, subyace una pregunta: ¿cuáles son los costos políticos, económicos y administrativos que asumen los gobiernos locales al adoptar una política orientada a la promoción del mérito para la provisión de sus empleos de carrera administrativa?; para aproximarse a resolver dicho interrogante, resulta pertinente analizar algunas lecciones del caso de Bogotá D.C., dada la experiencia administrativa del período 2016-2019.

Al respecto, es pertinente señalar que Bogotá D.C., constituye la ciudad de mayor concentración poblacional del país (16% del total), su contribución al PIB nacional es del 26.5%, funge como centro de las autoridades políticas, judiciales y administrativas (Congreso, Presidencia de la República y Altas Cortes) de Colombia, es considerada la más competitiva del país, una de las de mayor posicionamiento comercial y de negocios de América Latina en los últimos años y, la ciudad que según Banco Mundial (2018) ha recepcionado el mayor número de venezolanos en virtud del éxodo migratorio del vecino país; condiciones que advierten importantes desafíos en materia de movilidad, sostenibilidad ambiental, generación de empleo, prestación de bienes y servicios públicos, equidad social, seguridad ciudadana, lucha contra la pobreza y crecimiento económico, entre otros.

Adicionalmente, debe considerarse que el modelo de descentralización colombiano dota a Bogotá de un régimen político, fiscal y administrativo especial, otorgándole un alto grado de autonomía para la gestión del desarrollo de la ciudad y en particular, con competencias directas para la provisión de bienes y servicios en diversos sectores (salud, educación, desarrollo económico, seguridad, hábitat, ambiente, cultura, recreación y deporte) en procura del mejoramiento de las condiciones de vida de la población que habita y transita la ciudad.

Estos elementos permiten advertir que la fuerza laboral pública en el nivel distrital juega un papel relevante en el agenciamiento del desarrollo de la ciudad y en la legitimidad de sus autoridades públicas, por consiguiente, contar con personal altamente competente y comprometido con la generación de valor público constituye un factor crítico de éxito para estos propósitos.  Con este convencimiento, el Plan Distrital de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas 2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos” le apostó a la consolidación de un modelo de gestión pública de buen gobierno orientado al servicio de la ciudadanía, respecto del cual, la definición de los perfiles y el reclutamiento del mejor talento resultaba fundamental garantizar el cumplimiento de las metas de desarrollo de la ciudad.

Dicho propósito, teniendo como antecedente además que el diagnóstico del Plan Distrital de Desarrollo mostraba que para el año 2016, el 41% de los cargos no estaban provistos mediante concurso realizado por el ente rector de carrera administrativa en Colombia (7.909 empleos), evidenciando la debilidad del principio constitucional de mérito en el acceso a los empleos de carrera administrativa de la ciudad” (SDP, 2016, pág. 482); situación que ameritaba en todo caso un marco de política pública de gestión del talento humano de largo plazo que se encuentra en proceso de formulación, una vez agotada la fase de agenda pública.

Por consiguiente, para efectos de promover la vinculación de personal altamente calificado al servicio de la ciudad y garantizar tanto la realización del principio constitucional del mérito como del derecho de todo ciudadano colombiano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través del acceso a cargos públicos, la Administración Distrital en cabeza de su Alcalde Mayor, Enrique Peñalosa Londoño, para el período 2016-2019 adelantó a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los siguientes concursos públicos abiertos de méritos:

Clic Aquí Tabla 1. Concursos Públicos Abiertos de Méritos para la provisión de empleos de carrera administrativa de Bogotá, D.C., en el período 2016-2019  

Como se observa en la tabla anterior, para el período 2016-2019, fueron ofertados 5.036 empleos de carrera administrativo pertenecientes a entidades y organismos distritales, consolidando una cifra de 185.295 aspirantes inscritos, de los cuales, el 59% fueron mujeres y el 41% hombres y comprometiendo recursos por 17.104.031.945 de pesos colombianos, equivalentes a  5.341.589 dólares estadounidenses. Cifras que permiten demostrar la voluntad política de la administración distrital por promover una agenda pública encaminada a la provisión meritocrática de los empleos de carrera administrativa del sector público de la ciudad, no obstante, cabe preguntarse: ¿cuáles son los costos de esta decisión para una administración sub-nacional?

En primer lugar, en relación con los costos políticos, debe considerarse que el contexto institucional muestra que el poder local en Colombia históricamente ha estado permeado por una estructura altamente clientelista basada en la repartición de cuotas burocráticas a cambio de favores políticos cuya lógica resulta desestructurada ante la promoción de concursos públicos de méritos que facilitan la concurrencia de todos los interesados a los cargos públicos; así, una política que le apuesta a la selección meritocrática de talento humano al servicio de las organizaciones públicas locales puede derivar en la contra - agenda de algunos grupos de interés favorecidos por un ambiente político de tales características, para efectos de conservar el status quo.

Precisamente, la realización de concursos de méritos abiertos para la provisión de empleos de carrera administrativa en Bogotá desató una fuerte agenda judicial que logró paralizar procesos de selección en curso o incluso que ordenó el reintegro o el reenganche laboral de servidores vinculados en condición de provisionalidad cuyo retiro había sido legítimo en virtud de la aplicación efectiva de las listas de elegibles conformadas por la autoridad competente; estas situaciones además de impactar la credibilidad en los concursos realizados, en algunos casos, pudo haber derivado en duplicidades administrativas asociadas a la permanencia de dos personas cumpliendo las mismas funciones, tratándose del reintegro de algunos servidores por orden judicial.

Este escenario litigioso implica un desgaste administrativo producto de la ocupación del aparato público de defensa jurídica por blindar la realización y finalización de los concursos; sin embargo, muestran una clara realidad: “en Bogotá, los mecanismos legales han sido usados para paralizar los concursos públicos abiertos de méritos y no, para promover su realización”, máxima que abre un debate importante en términos del posicionamiento de esos asuntos en la agenda ciudadana, pues llama la atención que no existan en sede judicial  reclamaciones de la ciudadanía por avanzar en la realización de concursos de méritos para la provisión de cargos públicos, sino que por el contrario, lo que se promueve es una contra agenda por parte de diversos grupos de interés; condiciones que conlleva nuevamente a cuestionarse: ¿qué incentiva a las autoridades locales para promover una agenda por el mérito para la provisión de empleos de carrera?

De acuerdo con la Carta Política colombiana la realización de los derechos políticos de un ciudadano colombiano se produce entre otras medidas, a través del acceso al desempeño de cargos públicos (art.40) y, el acceso a los de carrera se hace mediante la demostración de los méritos y calidades de los aspirantes (art.125); desde esta perspectiva y con la convicción de que los concursos públicos abiertos de mérito avanzan en la concreción de las instituciones democráticas al permitir el acceso en condiciones de igualdad a cargos públicos y promueven el reclutamiento de los mejores talentos para el servicio de sus instituciones públicas, las autoridades distritales en el período 2016-2019 le apostaron al mérito como mecanismo preferente para la provisión de empleos públicos de carrera demostrando con ello, una clara apuesta por la realización de los derechos políticos de la ciudadanía y por el buen gobierno de la ciudad.

Es de resaltar que esta medida además de los efectos sobre realización de los derechos políticos de la ciudadanía y sobre el mejoramiento del desempeño organizacional del andamiaje público distrital, a partir del enfoque de género, muestra que la participación femenina es significativa (59%) dando cuenta de acciones afirmativas que contribuyen a disminuir las brechas de género en el mercado laboral de la ciudad y con ello, en la eficacia de los concursos de méritos para reducir los sesgos en la selección de personal; adicionalmente, debe destacarse que los concursos han promovido la participación de 902 personas con discapacidad sumadas en las cuatro convocatorias distritales, mostrando con ello las bondades de aplicar una política de selección abierta como mecanismo para apostar por la igualdad de oportunidades en el ingreso a cargos públicos.

En segundo lugar, como se observara en la tabla precedente, atraer el mejor talento para el servicio de la ciudad implicó la destinación de más de 17 mil millones de pesos colombianos, equivalentes a 5.3 millones de dólares durante el período 2016-2019, lo que implica en costos económicos, una inversión en capital humano que seguramente se reflejará en el corto y mediano plazo en una mejor gestión pública y en una eficiente y eficaz prestación de bienes y servicios para la ciudadanía; es de precisar que los costos asumidos por las entidades y organismos distritales buscan apalancar la realización de concursos de méritos, pero sobretodo, materializar la eficacia de los derechos políticos de la ciudadanía para el acceso a cargos públicos.

En tercer lugar, es importante abordar los costos en eficiencia administrativa y su impacto sobre la gestión pública y sobre el cumplimiento de instrumentos de planeación de corto o mediano plazo tales como los planes institucionales que se producen con ocasión de la realización de concursos de méritos; al respecto, es posible señalar que este es uno de los temas sobre el cual más se discute en la cotidianidad organizacional pero también de los menos documentados, razón por la cual, debe acudirse a la información recopilada en a través de diferentes espacios de trabajo con líderes y profesionales de talento humano distrital.

En tal sentido, es posible determinar que la realización de concursos de méritos impacta la operación institucional principalmente por tres factores: 1) la incertidumbre sobre el futuro laboral de quienes se encuentran vinculados a la entidad, ya sea en provisionalidad o en encargo, puede derivar en afectaciones al clima organizacional asociados con desmotivación laboral o con el despliegue de acciones internas encaminadas a detener, impedir o cuestionar el desarrollo de los procesos de selección; 2) movilidad laboral asociada a la fuga de talentos hacia entidades con una mayor proyección de estabilidad laboral y; 3) acoplamiento institucional derivado del reemplazo de personal vinculado durante muchos años a la administración distrital y la consecuente gestión de las curvas de aprendizaje.

Frente a estos aspectos, la experiencia de la administración distrital muestra que durante el período en el que se desarrollan procesos de selección las entidades deben gestionar ambientes laborales densos, prepararse para la gestión del conocimiento de quienes por muchos años han desempeñado cargos públicos y pueden ser reemplazados producto del concurso de mérito, adelantar acciones de acompañamiento o adaptación a sus empleados a nuevas realidades laborales o personales y, tomar las medidas administrativas para efectos de garantizar el menor traumatismo en el cumplimiento de las metas y los proyectos de ciudad.

Igualmente da cuenta de procesos exitosos asociado al reclutamiento de talentos de excelentes calidades técnicas y éticas que han encontrado en la administración pública distrital un excelente lugar de trabajo en virtud de las ventajas competitivas en materia de condiciones laborales del Distrito Capital en relación con entidades y organismos de similares características del sector público territorial colombiano, pero además, asociadas a la existencia de acciones vocacionales por el servicio público y el trabajo con las comunidades en la proximidad que se produce a escala local.

En tal sentido, una vez definidos los costos en términos políticos, económicos y de eficiencia administrativa que asumen los gobiernos locales cuando existe una clara política de provisión meritocrática de empleos de carrera administrativa como sucedió en el caso de Bogotá, D.C., vale la pena retomar una pregunta precedente: ¿cuál es la efectividad de los concursos abiertos de mérito para la provisión de empleos de carrera en gobiernos sub-nacionales?, interrogante que busca establecer si tal como lo planteó la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003) hay una relación positiva entre la existencia de sistemas de función pública o servicios civiles profesionalizados y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administración pública, la eficacia gubernamental, la lucha contra la corrupción, y la capacidad de crecimiento económico sustentable de los países y que para el caso particular, serán asociados con algunos indicadores de la ciudad en esta materia, aun cuando no pueda asegurarse que existe una correlación directa si se tiene en cuenta que los indicadores socio-económicos no sólo dependen de la actividad del gobierno.

Así, según la Encuesta de Percepción Ciudadana 2018 de Bogotá Cómo Vamos entre el 2015 y el 2018 se produjo una reducción de 10 puntos pasando del 50% al 40% el porcentaje de ciudadanos que sienten que la corrupción en la ciudad ha aumentado, situación que da cuenta de que si bien aún subsistente fuertes retos relacionados con la transparencia y lucha contra la corrupción, lo cierto es que la imagen pública en la ciudad muestra importante mejoría; igualmente, es plausible destacar que según cifras del Departamento Nacional de Estadísticas –DANE- la pobreza multidimensional en Bogotá pasó de 5.9% en el 2016 a 4.3% en el 2018, lo que significa 114 mil personas menos en situación de pobreza multidimensional en la ciudad, siendo el valor más bajo en la historia.

Como se indicara precedentemente, no es posible establecer que la política de provisión meritocrática de empleos públicos de carrera administrativa en la ciudad haya tenido directa relación con el mejoramiento de la percepción de la corrupción o con la disminución de la pobreza multidimensional, pero lo que es cierto es que si se promueve la realización de los derechos políticos de los ciudadanos para participar en el ejercicio del poder público y se generan condiciones de trabajo digno y decente para quienes acceden a empleos de entidades y organismos distritales lo que permite afirmar que no se trata de una simple decisión administrativa orientada al reclutamiento de personal sino una apuesta por consolidar una fuerza laboral pública de las mejores calidades.

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